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国务院发文、发改委卫计委联手,药品招标不合理管制或被废止
2018-02-01 16:50:43   来源:赛柏蓝    点击:

    这次动真格了,行动开始,全国各地具有地方特色的药品招标管制等政策(包括但不限于),或明或暗带有地方保护、行政垄断的管制政策,2018年将面临重大调整甚至废止。
 
  对于医药企业而言,在药品招标采购过程中,曾经受到政策保护获得优势的企业挑战袭来,曾受到“排挤”的企业可能带来市场机会。
 
  ▍先看看“大文件”
 
  国务院发文,即《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(截图三);国家发展改革委、财政部、商务部等部门联合制定工作方案,即《2017-2018年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案》(截图二);国家卫计委正式发函开始行动,1月29日,国家卫计委网站上发布了“国卫办法制函〔2018〕86号”即《国家卫生计生委办公厅关于征求我委现行政策措施文件排除限制竞争情况意见的函》(截图一)。
 
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(截图1)
 
  单单看以上文件本身(国卫办法制函〔2018〕86号),似乎跟全国各地执行的药品集中招标采购管制政策没有关系。
 
  但细心琢磨,发现文件明确要求“对委本级涉及市场主体经济活动的政策措施(包括现行规章、规范性文件和其他政策措施)中含有的地方保护、指定交易、市场壁垒等内容进行清理。”
 
  显然,目前全国各地正在执行的药品集中采购政策(包括但不限于),是包含在“规范性文件和其他政策”范畴中,将对含有地方保护、指定交易、市场壁垒等内容进行清理,并且明确列出重点清理的六个方面。
 
  再看看发改委制定的工作方案。
 
  2017年12月5日,国家发展改革委、财政部、商务部等部委印发“发改价监〔2017〕2091号”文件《2017-2018年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案》(以下称《发改委工作方案》,如截图图二),全文附后。
 
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(截图2)
 
  发改委的工作方案,对清理步骤提出明确要求,分五个阶段推进:自查梳理、审核排查、公开清废、总结汇报、督促检查阶段。
 
  针对第三阶段(公开清废)要求,2018 年 5 月之前,国务院各部门和地方各级人民政府及所属部门对清理出的排除限制竞争的政策措施形成处理结论,并按程序予以废除或者调整。
 
  再来学习国务院的文件精神——2016年6月1日,国务院印发了“国发〔2016〕34号”文件即《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下称《国务院意见》,如截图三,文件内容可登陆国务院网站浏览)。
 
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(截图3)
 
  《国务院意见》明确提出,公平竞争是市场经济的基本原则,是市场机制高效运行的重要基础。
 
  地方保护、区域封锁,行业壁垒、企业垄断,违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象仍然存在。为规范政府有关行为,防止出台排除、限制竞争的政策措施,逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。
 
  《国务院意见》在审查方式方面明确要求“政策制定机关在政策制定过程中,要严格对照审查标准进行自我审查。
 
  经审查认为不具有排除、限制竞争效果的,可以实施;具有排除、限制竞争效果的,应当不予出台,或调整至符合相关要求后出台。没有进行公平竞争审查的,不得出台”,并且从四个方面提出了18条审查标准。
 
  为贯彻落实国务院意见,2017年10月23日,印发了国家发展改革委、财政部、商务部、国家工商行政管理总局、国务院法制办会同有关部门研究制定的《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(见下图)。
 
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  ▍招标采购政策会不会被清理?
 
  毫无疑问,全国各地正在执行的各类政策(包括药品集中招标采购政策在内)都是被清理的范畴。
 
  就药品集中招标采购政策而言,实施十多年以来,全国各地以集中招标采购名义出台的诸多相关管制政策,导致的地方保护、区域封锁、行政垄断、指定配送中标,甚至商业贿赂等现象在不同地区时有存在,显然偏离了国家相关部门出台政策的初衷,也与《国务院意见》的要求相违背,与党的十八届三中全会、十九大提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用,建设全国统一市场和公平竞争”的精神严重背离。
 
  多年以来,药品集中招标采购出现诸多乱象,也正因此,在多年的全国人大、政协会议召开期间,有不少全国人大代表、政协委员呼吁对现有的药品集中招标采购政策进行改革完善,甚至呼吁取消(如下图)。
 
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  赛柏蓝认为,此次全国性、各行业对有关“地方保护、指定交易、市场壁垒等政策文件”进行清理、甚至废止,由国务院发文,发改委、财政部、商务部等部门制定工作方案,对医药、医疗领域,国家卫计委已经发函开始行动,是动真格了,药品集中招标采购政策显然包含其中。
 
  其实,针对药品集中招标采购政策的进一步改革完善,国家相关部门早就已经着手准备,在2017年2月9日,国务院发布的“国办发〔2017〕13号”文件《国务院办公厅关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》(如下图截图)第九条中就明确提出,完善药品采购机制。
 
  落实药品分类采购政策,按照公开透明、公平竞争的原则,科学设置评审因素,进一步提高医疗机构在药品集中采购中的参与度。鼓励跨区域和专科医院联合采购。
 
  在全面推行医保支付方式改革或已制定医保药品支付标准的地区,允许公立医院在省级药品集中采购平台(省级公共资源交易平台)上联合带量、带预算采购。做好与医保等政策衔接。加强国家药品供应保障综合管理信息平台和省级药品集中采购平台规范化建设,完善药品采购数据共享机制。
 
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  ▍医药招采政策将走向何处?
 
  而系列信号清晰的高规格组合拳之下,医药招标采购政策究竟会走向何处?
 
  近日据媒体报道,2018年1月23日上午,国家卫计委体改司组织召开了“关于完善公立医院药品集中采购政策”的座谈会,有中国医药企业管理协会、中国医药商业协会、国药股份、华润商业、同仁堂科技、天士力医药等单位代表出席座谈。对医药行业近期反映的现行药品集采政策存在的诸多问题,卫计委领导非常重视,批示要求进一步改革完善相关政策。
 
  赛柏蓝针对近期的政策趋向,就药品招标采购问题咨询了业内资深人士。他表示,招标在国际上本来是一种比较好的市场化采购方式,但我国目前药品集中招标政策在各地地方的执行过程中严重异化,过多的行政管制内容使之偏离了政策出台的初衷。
 
  他认为,医药集中招标采购出现诸多乱象,必须尽快对某些不合理的行政管制内容进行清理、改革或废止。同时要改变由地方政府统一包办招标的模式,变成由政府来制定规则,提供服务并监督公平交易,具体工作交由买卖双方自行负责价格谈判、采购及付款。
 
  而发挥市场竞争机制,鼓励医疗机构自发的联合采购,促进现代医院管理及内部监督机制的建立,确保惠及百姓——必须要改变越疽代庖的政府有关部门统一包办招标采购的模式。
 
  该专家进一步建议,应尽快取消药品招标采购过程中过多的行政管制,转向由交易主体自主谈判的市场化采购机制。
 
  如切实贯彻落实《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》(国办发〔2017〕67号)文件提出的要求"坚持政事分开、管办分开。加快转变政府职能,深化\'放管服\'改革,合理界定政府作为公立医院出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限,实行所有权与经营权分离。各级行政主管部门要创新管理方式,从直接管理公立医院转为行业管理,强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和对医院的监督指导职责。"
 
  要坚决摒弃行政干预下唯低价是取的政策导向,切实落实"质量优先、价格合理"原则。
 
  现有省级药品集中采购平台升级改造成为药品交易主体(即药品供应商与医疗机构)服务的市场化第三方药品交易信息平台。减少行政干预,充分尊重买卖双方自主权。政府有关部门制订符合市场规律的药品交易规则。提供交易服务并强化对交易全过程的检查监督。
 
  集采平台重点发挥信息传递、市场监管、第三方服务作用。做到信息公开,交易公平,行为规范,信守合同,坚决打击假冒伪劣,确保群众用药安全。尊重公立医院的独立法人地位,调动医院和医生的积极性,加快推进卫生体制和公立医院运行机制改革,推动建立医疗服务领域的竞争择优机制。
 
  药品购销等微观经济活动交由买卖双方自行决定价格谈判、采购及付款。发挥市场机制作用,鼓励医疗机构自主采购、委托采购和自愿的联合采购。
 
  2018年,药品招标采购政策或将迎来较大调整,某些地方严重的地方保护、指定配送、行政垄断等政策甚至面临废止。各医药企业,你准备好了吗?
 
  附:
 
  以下为国家发展改革委、财政部、商务部会同有关部门研究制定的《2017-2018年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案》
 
  2017-2018年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案
 
  国务院印发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发﹝2016﹞34 号,以下称《意见》)明确了在对新出台的政策措施开展公平竞争审查的同时,有序清理存量政策。为贯彻落实《意见》要求,做好2017-2018 年清理工作,突出清理重点,明确清理要求,把握清理节奏,现制定2017-2018 年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案。
 
  一、清理主体
 
  国务院各部门和地方各级人民政府及所属部门按照"谁制定、谁清理"原则,对现行政策措施组织清理。政策措施制定部门被撤销或者职权已调整的,由继续行使其职权的部门负责清理。省级人民政府和国务院各部门研究拟定本地区和本部门具体清理工作方案,督促落实清理工作。各级公平竞争审查联席会议统筹协调清理工作。
 
  二、清理范围和重点
 
  国务院各部门和地方各级人民政府及所属部门要对照《反垄断法》和《意见》,对现行规章、规范性文件和其他政策措施中含有的地方保护、指定交易、市场壁垒等内容进行清理。重点包括:
 
   (一)设置不合理和歧视性的准入和退出条件;
 
  (二)限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务;
 
  (三)对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策;
 
  (四)限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出;
 
  (五)排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动;
 
  (六)强制经营者从事《反垄断法》规定的垄断行为。
 
  三、清理步骤
 
  清理分五个阶段推进:
 
   (一)自查梳理阶段:2017 年 12 月-2018 年 1 月,国务院各部门和地方各级人民政府及所属部门根据清理的标准和重点,对本部门、本地区制定的政策措施开展自查,梳理出可能需要清理废除的政策措施清单。
 
   (二)审核排查阶段:2018 年 3 月之前,国务院各部门和地方各级人民政府及所属部门在自查清理的基础上,对本部门、本地区梳理出的可能需要清理废除的政策措施组织进行审核排查,对部分模糊不清、不易判断是否排除限制竞争,或者废止可能带来重大影响的政策措施,组织进行研究,形成初步处理结论。
 
   (三)公开清废阶段:2018 年 5 月之前,国务院各部门和地方各级人民政府及所属部门对清理出的排除限制竞争的政策措施形成处理结论,并按程序予以废除或者调整。其中对于立即终止会带来重大影响的政策措施,要设置合理的过渡期。适用例外规定的政策措施,要说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺,且不会严重排除和限制市场竞争,并明确实施期限。废除的政策措施清单、调整的政策措施内容、设置过渡期情况以及符合例外规定政策措施的实施期限等要及时向社会公布。
 
   (四)总结汇报阶段:2018 年 7 月之前,地方各级人民政府及所属部门对清理工作进行全面总结,就清理工作开展情况、废除和调整的政策措施、取得的成效等形成书面报告,逐级上报。各省(区、市)、各部门汇总本地区和本部门清理工作情况,形成书面报告报送公平竞争审查工作部际联席会议。
 
   (五)督促检查阶段:2018 年 11 月之前,公平竞争审查工作部际联席会议组织对各省(区、市)和各部门清理工作进行督查,对清理不到位的进行纠正。各省(区、市)人民政府负责组织对本地区清理工作的督查,确保清理工作顺利开展、取得实效。
 
  四、清理要求
 
   (一)层层落实责任。各地要充分发挥公平竞争审查工作协调机制作用,加强工作协作,推进信息共享,形成工作合力,确保按照时限有效推进清理工作。国务院各部门和地方各级人民政府及所属部门在清理工作中,要严格按照清理重点和要求,加强督促和指导,统一政策标准,把握政策界限,一层抓一层,层层抓落实,确保清理工作取得实效。
 
   (二)强化社会监督。坚持自我清理与社会监督相结合的原则,坚持公开透明推进清理工作,充分发挥社会监督的作用,充分听取社会各方面对清理工作的意见,形成政府部门主导、社会有效参与的清理工作局面。
 
   (三)加强反垄断执法。反垄断执法机构要在清理期间加大执法力度,查处并公开典型的滥用行政权力排除限制竞争案件,形成执法威慑力,推动政策制定机关认真开展清理工作。对违反《反垄断法》构成滥用行政权力排除限制竞争行为的,要向政策制定机关的上级机关发出执法建议函,督促政策制定机关纠正相关政策措施。
 
   (四)加强宣传报道。充分利用电视、广播、报刊、网络等传播渠道,向社会广泛宣传清理工作的重要意义、取得的进展和成效,及时曝光典型案例,营造良好舆论氛围和工作环境。

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